检察视角下优化营商环境路径探索

作者：李云成

内容摘要：营商环境是社会环境建设的重要组成部分，优化营商环境，其主要目的在于保护市场主体的合法权益，营造公开、透明、包容、稳定的良好市场环境。检察机关作为法律监督机关，法律监督是其职责和使命所在，这一宪法定位决定了其在法律系统中的重要地位，同时也决定了其在社会环境建设中的重要作用。而营商环境是社会环境建设中的软环境部分，从这一角度看，检察机关的职能亦决定了其是营商环境的建设与维护者。本文以基层检察为视角，从检察职能角度切入，发现当前优化营商环境存在的问题，同时提出解决问题的可行性对策，以期对优化营商环境、构建营商环境法治化有所裨益。

    关键词：营商环境  检察职能  优化  路径

    一、营商环境的概念及优化营商环境的意义

环境是相对于一定的中心存在物而言，通常情形下是指围绕中心存在的客观存在的总和。中心存在物和围绕中心存在物的客观存在可以是物质的也可以是非物质的。例如我们通常所讲的生活环境，这里“生活”为中心存在物，而“生活环境”则是围绕“生活”的各种客观存在的总和，包括物质条件和非物质条件。根据《辞海》解释：环境是围绕人类的外部世界，是人类赖以生存和发展的社会物质条件的综合体，可分为自然环境和社会环境。从上述解释可知环境是围绕人类的外部世界，分为自然环境和社会环境。但在不同学科中，对环境的理解亦有所不同。

在环境科学中，环境是指围绕着人群的空间及其中可以直接、间接影响人类生存和发展的各种自然因素的总体，以人类与环境这一特定关系为研究对象。生态学是研究生物与其生存环境之间关系的一门科学，它以整个生物界为研究对象。本篇论文所讨论的营商环境，则是商事经营活动的环境，也可以理解为企业经营发展的外在社会环境，指一个区域的市场主体所面临的包括政务环境、市场环境、社会环境、基础设施环境等要素构成的综合发展环境，是政府与市场、社会共同提供的一种具有制度特征的特殊公共产品，其中包括政治、经济、文化等要素。

营商环境的质量，对一个地区的企业经营、招商引资有重要影响，从而直接对地区的经济发展状况、财政税收、就业等产生影响。优化营商环境，是指一个地区为促进经济发展，在政务服务及相关法律保障和社会环境营造方面所作出的调整和优化。改革开放四十年来，我国经济获得巨大发展，GDP总量跃居世界第二位，取得举世瞩目的成就。特别是民营经济从小到大、从弱到强的发展，对我国经济发展产生了巨大的推动作用。据相关数据统计，民营经济在财政税收、经济增长贡献、技术创新、吸纳就业等方面占比越来越高，成为经济发展的重要助推器。这种发展离不开营商环境的优化，因此，本篇论文以基层检察为视角，从检察职能在优化营商环境中的作用切入，发现其中存在的问题，同时从检察职能角度提出解决问题的可行性对策，以期对营商环境的优化有所裨益。

    二、检察职能与优化营商环境的内在逻辑

优化营商环境，其主要目的在于保护市场主体的合法权益，营造公开、透明、包容、稳定的良好环境。检察机关作为法律监督机关，法律监督是其职责和使命所在，这一宪法定位决定了其在法律系统中的重要地位，同时也决定了其在社会环境建设中的重要作用。而营商环境是社会环境建设中的软环境部分，从这一角度看，检察机关的职能亦决定了其是营商环境的建设与维护者。优化营商环境的核心要素在于法治，而法治则影响着政务服务、市场经济运行等诸多要素。在市场主体主导下的市场经济中，地方法治的公平、公正和司法独立是打造公开、透明、风清气正经营和创业环境的必然要求，而检察职能在地方法治建设中承担着重要作用，因此，检察职能与优化营商环境及法治化营商环境的建设存在着必然联系。

    （一）优化营商环境，推进营商环境法治化是检察机关的本职所在

我国《宪法》第一百三十四条规定：中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。这一宪法定位，决定了检察机关在我国法制体系中是具有监督职责的司法机关，其在促进经济改革，营造并服务优质的营商环境中具有巨大的推动作用。自十八届四中全会全面推进依法治国战略实施以来，特别是司法制度改革向纵深推进的背景下，检察制度改革和检察职能优化与创新是检察机关在新时代背景下的使命和本职所在。怎样进一步履好法律监督职责，依法维护社会稳定、促进经济发展以及规范公权力的行使，从而营造并维护优质的营商环境是检察机关急需解决和面临的时代课题。这就需要检察机关以本职工作为基础，自觉服务于营商环境的建设与优化，同时规范自身权力行使，促进“亲”“清”型政商环境的构建。此外，检察机关在刑事案件办理和履行检察监督职责等各个方面应始终坚守服务于地方稳定，守护公平正义，为经济发展保驾护航的大局观，以党委领导为核心，不断强化职能，履行本职。

    （二）检察职能是优化营商环境，促进营商环境法治化建设的法治保障

司法公正是优化营商环境，促进法治化营商环境建设的核心。检察机关作为我国的法律监督机关，其法律监督职责对司法公正建设的重要作用不言而喻。近年来，为优化营商环境，推进营商环境的法治化建设，我国司法机关先后制定了一系列文件，如最高人民检察院出台的《关于充分发挥职能作用营造保护企业家合法权益的法治环境支持企业家创新创业的通知》，最高人民法院制定的《关于充分发挥审判职能作用为企业家创新创业营造良好法治环境的通知》等。从经济社会发展角度来看，规范市场秩序及市场主体行为，推动市场健康发展离不开法律的适用，特别是刑法的合理运用；从政务服务及政商关系的角度看，行政执法离不开法治监督，涉企和权钱交易等刑事犯罪也需要严格审查；从维护社会稳定来看，刑法作为最后位社会保障法，其在震慑犯罪、维护稳定、保护权益方面的作用不可替代。因此，在打击刑事犯罪，保护市场主体合法权益，优化营商环境及促进营商环境法治化建设，离不开检察机关的公诉职能和法律监督职责，这就要求检察机关坚守法律信仰，守护地方公平正义，为经济社会发展保驾护航。

    三、当前营商环境中存在与检察职能有关的主要问题

检察机关作为法律监督机关，其职责决定了其是优化地方营商环境、构建营商环境法治化的重要参与者与建设者。

    （一）社会治安形势对优化营商环境、构建营商环境法治化的影响不可忽视

以笔者所在G市L区为例，近年来L区的刑事案件案发具有如下特点：一是如故意伤害、抢劫、强奸、非法拘禁等暴力犯罪在刑事案件中的占比逐年增多，同时犯罪手段呈现出隐蔽性等特点，增加破案难度的同时也增加了案件事实认定的难度，打击该类暴力犯罪，维护社会稳定的任务依然艰巨；二是诈骗、合同诈骗、非法吸收公众存款等经济类、金融类涉企、涉众犯罪案件在刑事案件中的占比较高，时有发生，该类犯罪涉及企业经营和社会公众，对优化营商环境和维护社会稳定提出巨大挑战；三是利用互联网、计算机技术实施的新型犯罪也时有发生，如笔者参与办理的在校大学生破坏利用计算机技术侵入某企业财务系统的破坏计算机信息系统案，该案具有较强的计算机技术专业性，对案件办理造成较大阻碍，对承办人而言也是一个巨大挑战。以上是L区优化营商环境、构建营商环境法治化的社会治安背景，各类型的刑事案件的预防和办理的社会及法律效果也直接或间接影响着营商环境的优劣。打击各类刑事犯罪，为优化营商环境提供和谐、稳定社会环境的任务依然艰巨。

    （二）行政机关在依法履行职责，提供优质政务服务中仍然存在较多问题

一是行政审批问题，企业的设立、经营发展离不开行政机关的审批，在当前国务院深化行政体制改革，简政放权，减少相关行政审批事项背景下，一些行政机关仍然存在审批难、审批繁的问题，对企业的经营发展造成一定程度的阻碍。此外，行政机关对提供行政审批服务的中介机构管理不规范，存在“红顶中介”的现象，拦截了行政审批改革的红利。另外，一些行政机关在办理行政审批事项时存在“吃拿卡要”和以钱代批、以钱代办现象，拖延审批事项办理的同时也损害了政府机关的廉洁形象。行政审批工作仍需进一步优化。

二是行政机关对规范市场秩序及市场主体行为的监管工作存在不足。俗语云，无规矩不成方圆，营造优良营商环境的前提是要具有规范的市场秩序及市场主体的遵序守法。在不涉及刑事犯罪前提下，行政机关的监管职责是规范市场秩序及市场主体行为，优化市场环境最为主要的力量，但在现实中却存在监管履责不到位和违法行政现象。一些行政机关履行监管职责存在随意性和临时性，对市场主体违法行为的监督缺乏常态性和针对性。另外，行政机关的部分执法人员，执法时存在不作为或乱作为现像，选择性执法、暴力执法、徇私枉法以致权钱交易。这些现象的存在导致行政机关的行政职能难以正常和充分发挥，进而无法充分保障市场主体的合法权益，不利于构建稳定有序的市场环境，优良营商环境的构建也难以实现。

    （三）公安机关治安维护和刑事执法存在不足

公安机关作为政府最为重要的职能部门之一，其具有维护社会治安和刑事案件的启动、侦查两项基本也是最为重要的职能。和谐、稳定的社会环境是营造优良营商环境的前提，对市场主体违法犯罪行为的刑事打击制裁是净化市场环境的重要手段，这就离不开公安机关的治安维护和刑事执法职能，但部分地方的公安机关在履行以上两项职能时却存在不足。在履行治安维护职能上，部分工作流于形式，未能充分认识到稳定有序的社会环境是营造优良营商环境的重要保障。在履行刑事执法职能上，存在重打击而轻保护，未能准确区分刑事案件与民事纠纷之间的界限，也未充分认识到打击是以保护为目的的现象。以李某职务侵占案为例，李某为某大型私企的股东，其在转让部分股权未征得其他股东同意后，其他股东遂以李某涉嫌职务侵占罪向公安机关报案，公安机关受理后未经充分调查核实，便以李某涉嫌职务侵占罪而对李某采取强制措施，同时对企业采取了查封、扣押、冻结措施。该案折射出公安机关在办理涉企刑事案件时缺乏充分认识，忽略了通过民事途径解决的可能，也忽略刑事打击的谦抑性原则，未认识到刑事案件的定性和刑事强制措施的适用对企业形象和经营所造成的不良影响，在刑事打击的同时没有认识到保护才是打击的根本目的。公安机关作为维护社会稳定，打击犯罪的重要职能部门，是社会环境的建设者、参与者，同时也是营商环境的建设者和参与者，其履职需进一步优化。

    （四）通过民事诉讼途径解决解决纠纷成本高昂，民事案件执行力弱化困扰企业经营发展

民事诉讼有其固定的程序和办案期限，同时其巨大的案件数量对案件承办人造成巨大压力，追求案件办理质量，必须投入大量的时间和精力，在一定程度上造成案件办理周期较长，导致企业遇到纠纷时不敢轻易诉诸于民事诉讼途径解决，害怕遭遇民事诉讼。如两家企业间的商业经济纠纷诉诸到法院后，可能因办案人手少或其它案外因素，导致办案期限一再拖延，长时间内得不到妥善解决。因诉讼而对企业采取的财产保全措施，及对企业财产的查封、扣押、冻结不能及时解除，从而影响企业的经营发展。

民事案件执行力弱化这一问题，表现为民事执行案件数量大、执行难。以笔者所在L区为例，近年来L区民商事纠纷案件逐年增多，执行案件数量大，导致法院执行部门人员工作压力大。在当前经济下行背景下，企业间的商业经济纠纷日益增多，通过诉讼解决纠纷后，由于债务人转移财产、故意回避执行机关，导致部分案件执行难。同时因执行措施有限，未能有效解决“老赖”这一问题，在一定程度上加重了企业的经营困境。检察机关作为法律监督机关，其对执行机关的监督措施极为有限，通常以检察建议的手段进行监督，但检察建议缺乏后续的刚性保障措施，效果不理想，在一定程度上造成司法机关执行力的弱化。

    四、强化检察职能，优化营商环境，构建营商环境法治化的路径

营造优良的营商环境是一项需要长期坚持的系统工作，需要各方共同努力。检察机关作为法律监督机关，是营商环境的重要建设者、参与者。其应立足于职责和工作实际，努力营造廉洁高效的政务服务环境，稳定有序的社会环境和公平正义的法治环境。

    （一）加强法制宣传教育，严厉打击各类刑事犯罪，努力营造稳定有序的社会环境

一是大力开展法治宣传教育，深入宣传以宪法为核心的各项法律法规和中国特色社会主义法律体系，着力推动全社会知法、守法、维法、用法，提升社会公众法律意识和法律素养。同时着力推动检力下沉，深入基层，建立涉企和涉众案件的风险评估制度，处理好案件办理中的风险和矛盾化解工作，提升服务意识和办案效率，实现法律效果和社会效果的统一。二是充分发挥检察机关批捕和公诉职能，严厉打击各类刑事犯罪，特别是涉及破坏社会秩序和损害市场主体合法权益的犯罪，同时在案件办理中开展法治宣传教育，以案说法、以案普法。努力营造风清气正、稳定有序的社会环境，为优化营商环境、构建营商环境法治化提供坚实的社会环境基础。

    （二）推进行政机关严格执法，提升依法行政水平，着力构建“亲”“清”型政商关系

一是要将权力关进制度的笼子里，严格遵循法定程序履行职责，明确行政权力的边界，破除权力设租、寻租空间，做到“法无授权不可为，法定职责必须为”，让权力在阳光下运行。二是加快政府职能转变，推进审批事项改革，深入贯彻落实党中央国务院关于“转变政府职能、深化简政放权、创新监管方式、建设人民满意的服务型政府”工作要求，进一步优化相关行政审批事项，将社会能够承担的转移给社会，同时加强对审批事项中介机构的管理。在审批事项中，凸显为民服务的宗旨，杜绝吃拿卡要现象的出现。三是理顺政府与市场、政府与企业之间的关系，尊重市场运行规律，减少行政权力对市场运行的直接干预。转变执法理念，从要我服务到我要服务，不断提升服务质量和依法行政水平。四是检察机关的法律监督职责要适时介入，在行政机关履责不到位或不作为、乱作为时，及时发出检察建议，同时向其上级行政机关和人大报送备案，督促行政机关依法履行职责。各方合力，为优化营商环境提供良好的政务服务环境。

   （三）优化公安机关治安维护和刑事执法权的行使

一是在治安维护上，公安机关要进一步强化职责履行，将治安维护工作落到实处，杜绝形式主义和象征性履责。推动权力进一步下沉，建立各类风险防范机制，及时化解矛盾纠纷，妥善解决涉众、涉企群体性事件，着力构建和谐、稳定的社会环境。二是在刑事案件办理中，需充分认识到保护才是打击的目的，打击只是保护公众和市场主体的合法权益的手段。在办理涉企刑事案件时，需充分论证，杜绝将刑事案件作经济纠纷或经济纠纷作刑事案件处理的现象，不轻易动用刑事制裁手段和相应刑事强制措施。建立与其它行政部门和工商联的信息共享机制，遇到定性有争议的涉企、涉众案件，在充分收集各项证据材料的基础上及时与检法两家沟通，检察机关可提前介入，对案件定性提出意见，引导侦查，确保案件顺利办理，及时维护公众和市场主体的合法权益。

    （四）加强对审判活动的监督，着力解决执行难问题

通过诉讼途径解决纠纷离不开人民法院的审判权，纠纷解决过程也是法院审判权的适用过程，其有定纷止争之效，也是构建司法公正的核心环节。检察机关作为法律监督机关，应强化自身监督职责，加强对人民法院涉众、涉企民事、行政和刑事案件审判活动的监督，查违纠偏，着力解决久拖不决和裁判失当及虚假诉讼的现象。另外，针对当前普遍存在的执行难问题，检察机关应加强对怠于执行、执行措施失当、执行主体不适格及相关执行程序违法问题的监督，着力维护社会公众和市场主体的合法权益。让人民群众在每一个案件中感受到公平正义，努力营造公平正义的法治环境，为优化营商环境提供良好的法治环境。

参考文献：

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