检察机关在优化营商环境中的职责探究

——以刑事执行检察部门为视角

作者：谌陈

内容摘要：社会的运行发展离不开经济的发展，保障经济有序、良好并不断发展，创造良好的营商环境无疑为重中之重，政府职能部门可以利用行政手段在优化营商环境中发挥调控作用，促进营商环境健康稳定，作为司法机关的检察机关在优化营商环境中又能否发挥作用？各内设机构又各自具有怎样的职责？刑事执行检察部门在其中发挥着怎样的有益价值？本文将从刑事执行检察部门的角度，对检察机关在优化营商环境中的职责进行探究。

关键词：检察工作  优化营商环境  职责  刑事执行检察

营商环境的良好与否关系到企业权益能否得到保障，直接影响着企业效益与社会经济发展，而营商环境的稳定发展离不开经济参与者、社会组织、行政部门以及司法机关的共同努力。检察机关作为重要的司法机关，日常的检察工作与优化营商环境息息相关，不同的部门在各个环节履行自身职责，为优化营商环境发挥着不同的作用。刑事执行检察部门作为检察机关刑罚执行监督以及强制措施执行监督的重要部门，在涉企刑事案件的侦查、审查起诉、审理判决以及刑罚执行各环节中具有不可推卸的监督职责，它是如何履行监督职责的？是否为优化营商环境起到积极作用？

一、检察工作与优化营商环境的联系

检察机关作为司法机关，是优化营商环境的参与者，同时作为法律监督机关，也是营商环境建设的法律监督者，与优化营商环境存在着割不断的联系。这个联系既是检察工作的重要内容，同时也是制度和法律赋予给检察机关的权利和义务。

（一）营商环境的概念

1.营商环境的定义。营商环境的定义从不同的角度概括有不同的表述，笔者查阅相关资料及文献，比较赞同的是营商环境是涉及各方面因素的综合有机系统，是伴随企业活动整个过程的各种周围境况和条件的总和，是支配商业活动所必须的政策、法律、制度、规则等的一种复杂的融合。

2.营商环境的内容。营商环境包括影响企业活动的社会要素、经济要素、政治要素和法律要素等方面，是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。营商环境包含市场和基础设施等硬环境以及政府的政策、服务和司法、行政、税收体系等软环境，是一个国家或地区有效开展交流、合作以及参与竞争的依托。一个地区营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡，同时也直接影响着区域内的经营企业，最终对经济发展状况、财税收入、社会就业情况等产生重要影响。

（二）检察工作的内容

1.检察机关职责。检察机关是代表国家依法行使检察权的国家机关，其主要职责是追究刑事责任，提起公诉和实施法律监督。在我国，人民检察院主要行使的职权包括：对于直接受理的刑事案件，进行侦查；对于侦查机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者不起诉；对于侦查机关的侦查活动是否合法，实行监督；对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督；对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督等。

2.刑事执行检察部门工作内容。刑事执行检察部门作为检察机关内设机构，其承担的主要职责是负责对监狱、看守所和社区矫正机构等执法活动的监督，对刑事判决、裁定执行、强制医疗执行、羁押和办案期限的监督，羁押必要性审查。办理罪犯又犯罪案。负责对法律规定人民检察院办理的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪，以及按照刑事诉讼法规定需要由人民检察院直接受理的其他重大犯罪案件的侦查。

（三）刑事执行检察在优化营商环境中的体现

在优化营商环境中，检察机关的职责体现在多方面。一是刑事检察活动有力打击侵害营商环境的犯罪以及商事主体的犯罪行为；二是民事行政检察保障商事主体的合法权益和商事纠纷的有效解决；三是公益诉讼检察能够为优化营商环境提供有效的保障。

刑事执行检察部门作为强制活动执行以及刑罚执行监督部门，它在涉及商事主体刑事案件的侦查、诉讼以及执行环节中，能够有效发挥监督职责，维护涉案商事主体的稳定运行。一是保障涉案商事主体在羁押期间的合法权益；二是对涉案商事主体进行羁押必要性审查，减少商事主体的羁押量，为商事主体管理企业正常运行提供保障；三是在社区矫正工作监督中，为商事主体提供法律规定范围内的协助，促进矫正工作与企业运行的合理兼容。通过对涉商事主体刑事案件的监督，保障企业的稳定运行，为营商环境的优化发挥执行力量。

二、执检部门优化营商环境的职能发挥

前文已指出，执检部门在优化营商环境中扮演的角色主要是监督，通过对涉商事主体刑事案件全流程的监督，起到保障合法权益、维护企业运行、促进企业发展的作用。

（一）强制措施执行监督中的职能发挥

按照检察机关职能划分，刑事执行检察部门承担着对看守所等强制措施执行机构的监督职责，从职责延伸开，刑事执行检察部门也承担着对公安机关执行刑事强制措施的监督责任。刑事执行检察部门在强制措施执行监督中，一方面监督执行机关是否侵犯被执行人合法权益，另一方面受理被执行人的申诉控告，最后还对侦查机关、检察机关和审判机关在办理案件过程中是否侵害被执行人权益起到监督作用。

1.刑事执行检察部门履行强制措施执行监督职能，能够直接与被采取强制措施的商事主体接触，了解到第一手的相关资料，能够较准确掌握商事主体或企业涉及的罪名、犯罪情节等。在日常驻所或巡回检察中，能够适时与被执行商事主体谈话，了解犯罪的深层次原因，掌握办案机关无法掌握的案件材料，既瓦解商事主体的对办案的抵触情绪，也能给办案机关提供有益的办案参考，加快涉商事主体刑事案件的办理进程，让涉案企业管理人员能够早日回到管理岗位，确保企业稳定运行。

2.刑事执行检察部门在与涉案商事主体的沟通中，可以从中了解到涉案扣押款物的具体情况，结合办案机关提供的案件材料，可以准确掌握扣押款物是否属于涉案款物，对办案机关非法扣押的款物，可以向办案机关提出整改要求，一方面排除案件办理中的违法情形，另一方面非涉案扣押款物返还涉案企业，能够为企业的稳定运行提供有力的资金保障等，确保企业的正常运行。

3.刑事执行检察部门在驻所和巡回检察中，能直接受理涉案人员的控告申诉，涉刑事案件的商事主体能够通过刑事执行检察部门控告可能存在的办案机关违规、违法办案情况，依法保障涉案商事主体的合法权益。

（二）羁押必要性审查中的职能发挥

羁押必要性审查工作作为近年来刑事执行检察部门重点业务工作，既是对强制措施执行监督的一个延申，也是刑事执行检察部门在优化营商环境中积极作为的重要手段。刑事执行检察部门在办理羁押必要性审查案件中，一方面可以对涉嫌犯罪的企业、企业经营者的强制措施进行监督，及时提出变更强制措施建议，减少对涉案企业经营者的羁押，保障企业管理的有序。另一方面在办理侵害营商环境羁押必要性审查案件中，可以在法定范围内从严掌握，也能够督促涉案人员赔偿企业损失，既起到法律的教育警示作用， 又为企业减少一定的损失。

在办理涉案企业、企业经营者涉嫌犯罪的羁押必要性审查案件中，刑事执行检察部门在了解案件情况，审查申请材料的基础上，可以开展对企业经营秩序、资金保障等方面的实地调查核实，为案件审查提供有力的证据。对符合变更条件的及时提出变更强制措施的建议；不符合变更条件的，协调行政主管部门对企业管理提供帮助，确保企业稳定经营。   

如笔者曾参与办理的一起G市L区一个体企业经营者涉嫌擅自发行股票、公司、企业债券罪的羁押必要性审查案件，检察机关在涉案企业法人不符合变更条件的情况下，认真调查核实，积极作为，对涉案另一管理人员建议变更强制措施，确保了企业的稳定运行，挽回了不可估量的经济损失。该案系企业经营者为了吸收社会资金，扩大企业生产，在企业不符合挂牌上市的情况下，私自向社会不特定人员出售企业股权，涉案资金上千万元。案发后，企业法人和管理人员均被公安机关采取了强制措施，企业经营陷入停顿，无法正常经营。检察机关在受理申请人的羁押必要性审查申请后，及时向办案部门了解了案情，经调查，涉案企业擅自发行股票、公司、企业债券金额大，涉案被害人多，还有大量资金未能退赔被害人，不符合变更强制措施的要求。为了保障企业能够恢复经营，检察机关又与申请人沟通，询问企业债权债务情况，当前的资金流情况，并讯问企业负责人是否还存在其他非涉案资产，经过调查核实，该企业负责人还有另一非涉案工厂，其自身价值较大，经营利润也客观，能够为后续退赔提供保障。在此基础上，检察机关与办案部门沟通协调，对涉案的另一管理人员（企业负责人近亲属）建议变更强制措施，由其代理企业负责人管理企业运行，为后续退赔筹措资金。该管理人员变更强制措施后，迅速组织涉案企业恢复经营，另一工厂也稳定运行，避免企业更大的损失，也为被害人的退赔提供了保障，实现了法律效益和社会效益的统一。

（三）社区矫正执行监督中的职能发挥

进入刑罚执行阶段，商事主体的经营资格仍然存在，特别是纳入社区矫正的商事主体，其在企业运行中的作用依旧举足轻重。如何做到矫正和保障企业运行的平衡也是摆在社区矫正机构、检察机关面前的考题。作为刑罚执行监督部门，刑事执行检察部门在刑罚执行监督中为优化营商环境提供助力更得心应手。

结合笔者的工作实践，在社区矫正执行监督中，对涉矫正的商事主体，最好的矫正方式是让其在促进企业发展中实现自我矫正。矫正最终的目的是让矫正人员更好地融入社会，让商事主体在参与经济活动中实现矫正，既实现了矫正的目的，也保障的企业的运行和发展，维护地区经济稳定。

另外在矫正管理上，将具有劳动能力的矫正人员介绍到地区企业中，实现矫正人员的劳动价值，赚取收入，也为企业发展提供了人力资源，实现了法律和社会效益双收。

三、刑事执行检察部门优化营商环境的探索

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“建设法治化营商环境”后，党和政府对优化营商环境重视程度不断提高，2015年8月26日，国务院发布《国务院关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》。2018年3月5口，政府工作报告在深入推进供给侧结构性改革的建议中强调“优化营商环境”。国内营商环境建设不断法治化、国际化、便利化，期间检察机关也从多角度对优化营商环境进行有益探索，刑事执行检察部门也不例外。

（一）加强对涉营商环境案件的总结归纳

从高检院到各级检察机关的刑事执行检察部门，在办理涉营商环境的羁押必要性审查案件过程中，不断增强办案的质效，一方面加大案件审查力度，认真贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，按要求做到每案必查，对重大、典型案件进行公开审查，切实依法维护涉案企业的权益，确保企业运行稳定。同时在办案中不断总结办案经验，进一步归纳总结涉营商环境执检类案件的特点和办理要点，形成指导性案例，为后续同类案件的办理提供经验。

对涉营商环境案件办理经验的总结能够总结出一个地区涉企类案件高发的类别，针对性开展预防教育，切实让企业警惕经营管理中易违法犯罪的重要环节，使企业总结经验形成规章制度，常态化开展警示教育和检查，避免更多企业走向违法犯罪的深渊。同时也能让企业认识到侵害营商环境案件的特点，如何在经营中避免落入该类案件的套路当中，减少企业不必要的损失。

（二）由上自下探索涉营商环境案件办理制度

在总结办案经验指导执捡工作的基础上，各级检察机关也在不断探索涉营商环境案件的办理制度。

1.高检院层面的有益探索。2019年6月22日，最高检第五检察厅（原刑事执行检察厅）下发《关于进一步加强涉民营企业案件羁押必要性审查工作的提示》（以下简称《提示》）。《提示》肯定了近年来全国刑事执行检察部门在办理羁押必要性审查案件中，不断规范办案程序，建立完善办案制度，办案质效不断提升。但是在当前涉民营企业家案件逐年增多的情况下，部分地区仍然存在对涉案民营企业家不应当羁押而羁押或者不及时变更羁押措施等问题。《提示》要求加大对涉民营企业家案件的羁押必要性审查力度，严把质量关，提升该类案件的采纳数和采纳率。同时在办理涉民营企业羁押必要性审查案件中，主动作为，通过督促当事人主动退赃、补缴税款、认罪认罚、赔偿被害人、挽回损失等措施，实现法律效果和社会效果的统一。通过办理此类案件保护民营企业和民营企业家的合法权益，让民营企业家转型创业、放心投资、安心经营。

《提示》是最高检刑事执行检察部门围绕优化营商环境积极作为的一个体现，同时也从中央的层面给各级检察机关围绕优化营商环境认真作为起到带头和示范作用。

2.地方检察机关的大胆突破。地方各级检察机关也结合本地方实际，在高检院基调的规则下，从刑事执行检察工作角度出台关于优化营商环境的制度，并实现大胆突破。如S省Z市检察机关出台的《关于办理涉企羁押必要性审查案件的规定（试行）》（以下简称《规定》），该《规定》使羁押必要性审查案件办理能够整合各方力量，在案件办理中能够听取多方面意见，扩大了监督办案工作的社会影响力与办案公信力。

《规定》对涉企案件种类进行明确规定，既包含企业、企业经营者涉嫌犯罪的案件，也包含在市场经济活动中侵犯企业、企业经营者合法权益的案件。此外，企业骨干涉嫌犯罪的也被纳入《规定》当中，扩大了涉企羁押必要性审查案件的范围。对涉企羁押必要性审查案件在申请、受理等方面存在瑕疵的，也在法定范围内放宽了要求。在案件办理上，《规定》明确检察机关各内设机构承担的相应职责，并强化了刑事执行检察部门办理案件的跟踪程序。对涉企类羁押必要性审查案件，在法定范围内，创新可以提出变更强制措施的条件：如可能造成企业正常生产经营停止或重大项目无法推进的；可能造成企业知识产权创新中断或失败的；可能导致企业、重大项目资产、资金重大损失的等。

Z市出台的《规定》是地方检察机关在上级检察机关规定基础上的大胆突破，既遵守了法律规定，又赋予了刑事执行检察部门办理涉企羁押必要性审查案件更多的权限，让刑事执行检察部门能够在维护涉案企业合法权益、打击涉企违法犯罪中发挥更重要的作用，也让刑事执行检察部门在优化营商环境中的职责明晰化、制度化。

四、对检察机关履行优化营商环境职能的建议

检察机关在优化营商环境工作中以自身职能为基础，不断推陈创新，为地区经济发展提供了有力的法治保障。但也存在遗漏和不足，笔者以自身工作实践出发，结合社会上相关的研究，提出以下建议。

（一）创新检察观念

顺应时代发展的要求以及党中央关于优化营商环境的工作要求，创新检察观念，不断与时俱进，在司法体制改革、自侦部门转隶的大背景下，将以往自侦为重的观念转变为刑事检察、民行检察、公益诉讼、刑执监督等法律监督职责均衡发展。推动检察工作在优化营商环境中不断进步，突出检察机关在优化营商环境中的保护作用，在重拳打击破坏营商环境案件基础上，着力保护商事主体合法权益，对涉案商事主体慎捕慎诉，减少对企业正常经营活动的影响，维护企业的稳定运行。

（二）把握新时代办案理念

结合经济发展的形式和政策，准确把握立法精神，严格公正司法，妥善办理涉营商环境各类案件，促进市场经济法律制度的健全。平等对待各种所有制经济，让各类所有制经济在案件中权利平等、机会平等，构建公平的竞争环境，促进经济的良性发展和营商环境的生态运行。

（三）成立专业化办案组

术业有专攻，涉营商环境刑事案件属于专业性较强的刑事案件，对办理的检察人员提出了更高的要求。成立专业化的办案组，专案专办，能够一定程度上整合检察资源，为涉营商环境案件办理提供便利。专业化的办案组也能开展针对性培训和演练，提升涉营商环境案件办理的质效。

参考文献：

【1】林徽《基层检察视角下服务营商环境的路径》，辽宁公安司法官吏干部学院学报2017年第6期。

【2】上海市嘉定区人民检察院课题组《检察机关服务保障优化营商环境工作研究》。

【3】民盟天津市委《完善司法审执程序保护非公有制经济合法权益》，民盟法制论坛论文集86-90页。

【4】岳丽颖《浅议新时代基层检察工作保障优化营商环境的着力点》，法制与社会2018·1（上）98、114页