捕诉一体运行机制的基层实践研究

四川省苍溪县人民检察院  刘强  杨文静

    近年来，随着国家监察体制改革、检察机关“两反”转隶以及司法责任制、检察官员额制、以审判为中心的诉讼制度改革等新一轮司法改革的推进，检察机关在检察权的运行上面临着新机遇，也迎来了新挑战。在此背景之下，最高人民检察院结合党中央改革部署和基层实践经验，回应检察实务的需要，确立了“捕诉一体”办案机制。笔者所在基层检察院于2018年末进行内设机构改革，改变原有的“捕诉分离”模式，实行“捕诉一体”办案机制，将侦查监督部门与公诉部门职能合并，设立刑事检察一部和刑事检察二部，按罪名类型承担刑事检察职能，由同一检察官或检察官办案组全过程负责同一刑事案件的审查逮捕、审查起诉、出庭支持公诉、抗诉、立案监督、侦查监督、审判监督以及相关案件的补充侦查工作。

“捕诉一体”机制是检察机关内设机构的再调整，但更是检察机关办案组织的职能改革。从“捕诉一体”办案机制在基层检察院的实践来看，其预设价值得到了充分实现，但也存在一些挑战影响着这一机制的更有效运行。

一、“捕诉一体”运行机制价值的体现

“捕诉一体”运行机制的价值体现在以下方面：

（一）有利于节约司法资源，提高办案效率

随着经济社会发展，各类刑事案件也在不断增加，检察机关案多人少的矛盾日益凸显。相较于“捕诉分离”模式，“捕诉一体”运行机制下司法资源更集中，办案程序更精简，办案周期更短。

1、整合了办案资源，减少了不必要的重复工作。“捕诉一体”运行机制实施后，侦查监督部门与公诉部门合并，一是使职权配置的交叉重复问题得以解决，权力运行的的中间环节减少，办案人员有所增加。二是避免了“捕诉分离”模式下，不同阶段检察官不同而导致的重复劳动。现在，检察官在审查批捕阶段即阅读案卷，熟悉案情，在审查起诉时一般不需全案重阅，只需重点审查起诉阶段新增的部分案卷即可，在阅卷、讯问、制作文书上节省了办案时间，案件办理期限缩短，效率明显提高。

2、减少了退回补充侦查的次数。前期工作的扎实开展，必然有利于后期工作的顺利推进，“捕诉分离”模式下，批捕阶段和起诉阶段均可提出补充侦查，但是因为审查标准的差异，不同检察官对案件的理解不同，以及阶段变化责任转移等因素，批捕阶段的引导侦查发挥作用有限。如案件批捕后，侦查机关继续侦查的积极性不高，进入起诉阶段往往需要退回补充侦查，不仅审查起诉时间延长，也易错失证据收集时机。“捕诉一体”机制下，同一检察官全程办案，不存在因为阶段变化人员不同导致的沟通问题，检察官可以根据以审判为中心改革的要求，基于案件办理需要在审查批捕阶段提出侦查方向和要求，减少退查次数。

（二）有利于提高办案质量，充分保障人权

司法责任制改革背景下，“捕诉一体”运行机制倒逼检察官办案理念更新和业务能力提升。

1、推动了少捕慎捕理念的进一步落实，批捕率、审前羁押率降低。一是检察官对案件质量终身负责等司法责任制度的推行，要求检察官在作出决定，尤其是作出有关犯罪嫌疑人人身自由等权利的决定时更为谨慎。二是办案效率的提高，期限的缩短，对于减少被羁押犯罪嫌疑人的审前羁押时间也有积极意义，更有利于人权保护。三是同一检察官办案的情形下，庭审中对证据的要求影响延伸至审查批捕阶段，无形中提高了批准逮捕的门槛，对于批捕率的降低产生积极影响。四是在刑事诉讼程序中承办检察官固定，对案件的认识一致性较强，有利于控辩沟通，律师辩护工作开展更为顺畅，辩护效果更易体现。

2、有利于强化侦查监督。检察机关的法律监督地位决定了在刑事诉讼过程中对公安机关侦查活动形成有效制约，这种制约主要存在于审查批捕与审查起诉阶段。捕诉分离模式下，侦查与诉讼的衔接不够顺畅。但“捕诉一体”运行机制下，审查批捕与审查起诉由同一检察官负责，检察官批捕时就会对起诉效果有所考虑，为便于后续起诉工作，对侦查监督职能更为重视，在审查批捕阶段便倾向以起诉的视角和标准进行侦查监督，开列详细待查清单和要求引导侦查取证，既有利于精准把握取证时机，也有效避免或减少了不合规范证据的产生，强化了以证据为核心的办案习惯，提高了案件办理质量。

3、有利于宽严相济刑事政策的准确贯彻。“捕诉一体”运行机制下，一方面检察官对同一案件持续跟进，对案情认识更加深入而细致，也不易受到“捕诉分离”模式下上一阶段检察官决定的影响；另一方面检察官权能范围扩大，同一检察官可以在批捕、起诉、认罪认罚、量刑建议等阶段依法作出决断。在检察官客观义务与员额检察官责任制的双重督促下，检察官在办理案件时对刑事政策的理解适用更能符合个案实际，更利于统筹兼顾保护公正与效率、人权保障与打击犯罪的平衡。

二、“捕诉一体”运行机制在实践中面临的挑战

“捕诉一体”运行机制的实践取得了令人满意的效果，但并不意味这一机制已经尽善尽美，没有任何问题，从目前实践来看，主要存在以下挑战：

（一）办案人员业务素质需要进一步提高。一是对检察官的业务能力要求更高，“捕诉分离”模式下，承办检察官不需要对刑事诉讼全过程皆有深入了解，只专注于自己所在部门职能所需要的业务知识。但“捕诉一体”运行机制要求检察官的业务知识不仅要精通而且要全面，如此才能保证刑事诉讼不同阶段案件办理质量。二是对检察官沟通能力要求更高，主要体现在与侦查机关的沟通协调，检察官虽然可以将引导侦查工作前移至批准逮捕阶段，但侦查的主动性仍在侦查机关手中，解决好如何督促侦查机关积极侦查，如何沟通才能让补充侦查效果更好等问题，是检察官必须面临的挑战。这不仅有赖于检察官对案件的深入了解，也有赖于与侦查机关承办人之间的有效沟通。

（二）办案时间紧张，节奏过快的挑战。如前所述，“捕诉一体”运行机制下，办案期限缩短，办案效率提高，但检察官办案并不是完结一件再来一件，也不同于“捕诉分离”模式下，审查工作“各管一段”，更多专注于批捕或起诉阶段的工作即可。实践中发现，因为批捕案件与审查起诉案件差异化的办案时间和节奏，导致在检察官同时轮到数件认罪认罚公诉案件及批捕案件，或检察官有疑难复杂案件的审查起诉需要占用大量精力时，又新轮到数个批捕案件。在此情况下，检察官会陷入分身乏术，捉襟见肘的窘境，为在法定期限办结案件，常常需要检察官加班才能完成，办案效率的保证建立在对检察官个人时间精力透支的基础之上。

（三）过度依赖联席会议作决定，造成时间浪费。“捕诉一体”运行机制在司法责任制背景下的推行，一方面赋予检察官更大的权力，增加检察官办案自主性，另一方面也让检察官责任更重，风险更多，办案压力更大。刑事诉讼程序批捕阶段捕与不捕的决定，起诉阶段诉与不诉的决定都对案件办理走向有着决定性影响，对犯罪嫌疑人的权利保障同样影响巨大。这一方面会使检察官在作出决断时更加谨慎，有利于人权保障，但也存在为规避风险，检察官层层汇报，过度依赖检察官联席会议的风险，削弱了“捕诉一体”运行机制对办案效率提高的积极影响。虽与改革初衷相悖，却也是不得不面对的问题。

（四）检警关系存在挑战。我国在侦诉衔接上有相关制度设计，但总体是采取分工负责制。实践中，侦查机关的强势地位以及侦查中心主义的惯性，使得检察机关在“捕诉一体”运行机制下强化侦查监督、引导取证上虽然取得明显成效，但仍然存在挑战，在立案监督、侦查过程的同步和动态监督以及补充侦查效果把控上力有不足。

（五）做好审查标准区分的挑战。“捕诉一体”运行机制是办案主体的统一，而不是简单地将证据标准统一。审查批捕的证据标准较低,即有证据证明有犯罪事实，而审查起诉的证据标准很高,即证据确实充分，且审查批捕的审查侧重于保证侦查、诉讼顺利进行，审查起诉侧重于客观公正，保护无辜，起诉犯罪。检察官需要遵循诉讼规律、尊重捕诉各自独立价值，在此基础上作出合适的决断。如果起诉标准过度影响到逮捕标准，那么会存在该捕的案件不捕，导致打击犯罪不力，此时，检察官需要承受受害方、社会舆论和政治上的压力。而如果“以捕便诉”，检察官又要承担较大的办案风险，也不利于人权保障。同一检察官如何准确把握不同阶段的审查标准，在不同的办案思维模式中切换是有效发挥“捕诉一体”运行机制面临的一大挑战。

三、“捕诉一体”运行机制的完善路径

（一）加强业务培训。通过形式丰富多样、符合实践需要的经常性业务培训、专题研讨、典型案例分析，督促员额检察官和检察辅助人员加强学习，不断提高业务水平，适应新机制下的办案要求。

（二）完善检察官联席会议制度。进一步明确召开联席会议的标准及准备要求。将开会时间分配给最需要讨论的案件，将开会效率进一步提升，避免简单案件或者可以通过检察官深入思考解决的案件占用会议资源，避免准备不足导致开会时间延长或是出现议而难决的状况。

（三）完善办案人员配置。为检察官配齐辅助人员、书记员，让检察官从事务性、程序性工作中脱身，将精力集中于对案件的审查。

（四）加强与案管部门的沟通协调。设置更为灵活合理的轮案机制，让不同检察官轮到的案件在数量和繁简程度上都相对平衡。

（五）探索推进“捕诉侦”一体机制。落实“在办案中监督,在监督中办案”的检察监督新理念,改变以阅卷为中心的办案习惯，鼓励检察官深入侦查一线，对重点案件全程介入，掌握主动权加强对侦查的引导控制。