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民事检察调查核实权实务探究

发布时间:2020-11-18  来源:本网  点击量:391

民事检察调查核实权实务探究

四川省苍溪县人民检察院  俞 庆


摘要:检察机关调查核实权的有效运用,一方面能够为举证不能或弱势一方当事人提供补充性救济,另一方面还可以保障对诉讼活动的有效监督,防止虚假诉讼、恶意诉讼等案件发生。目前,检察机关的民事调查核实权运行不畅,制约了检察机关对诉讼活动的有效监督,阻碍了民事诉讼公平正义的实现。

关键词:民事检察 调查核实权 规范强化

一、民事检察调查核实权概述

民事检察调查核实权是法律赋予人民检察院支撑其有效履行法律监督职责的保障性措施。在民事诉讼活动中,人民检察院因履行法律监督职责提出抗诉、纠正意见或检察建议的需要,需要调查核实的,可以采取询问、查询、调取相关证据材料,查阅案卷材料,勘验、鉴定等非强制性措施向当事人、案外人及有关单位或组织调查核实有关情况。

二、我国民事检察调查核实权实务现状

(一)立法上的不足导致调查核实权缺乏刚性

人民检察院的调查核实权,是《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)明确规定的权利,是宪法赋予检察机关法律监督职权的体现,但在立法中,对于人民检察院的调查核实权并没有统一且精准的规定。

1.  对于调查核实权的适用范围和界限法律规定不统一

民事检察监督的行使并不仅有提出抗诉与提出检察建议两种,《民事诉讼法》与《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》(以下简称《监督规则》)中只规定了提出抗诉与提出检察建议的调查核实权,对于采用纠正意见、支持起诉等监督方式能否行使调查核实权未作说明。而在《中华人民共和国人民检察院组织法》(以下简称《检察院组织法》)第二十一条规定明确将提出纠正意见的监督方式也纳入调查核实范围。另外,调查核实对象范围不统一。《民事诉讼法》《监督规则》与《检察院组织法》分别确定了“当事人与案外人”和“有关单位”两种不同的调查对象范围。

2.  对于行使调查核实权无指引性规定和保障性规定

实践中人民检察院进行调查核实常常遭遇调查核实对象,包括有关单位和个人的消极配合甚至抗拒,调查核实行为无法展开,权能受限,以至于人民检察院调查难、监督难。人民检察院开展调查核实过分需要依赖监督对象等有关单位的自觉配合,监督缺乏“刚性”。《民事诉讼法》第二百一十条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”,相较于人民法院,人民检察院的调查核实权规定仍过于笼统且行使缺乏保障。《民事诉讼法》第一百一十四条至一百一十六条规定了人民法院对拒绝、妨碍调查取证的单位、个人可以罚款、拘留,并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议,但对检察机关的调查核实权并未为其提供类似保障。为此,《监督规则》第七十三条规定:“人民检察院调查核实,有关单位和个人应当配合。拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的,人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议,责令纠正;涉嫌犯罪的,依照规定移送有关机关处理” ,对民事检察调查核实权予以了细化。但由于是检察院内部的工作规则,法律位阶不高,无法对司法实践起到足够的指引作用。另外,民事检察调查核实权过于柔性,《监督规则》第六十五条规定:“人民检察院调查核实,不得采取限制人身自由和查封、扣押、冻结财产等强制性措施”,所以在向有关单位或个人进行调查核实时,调查对象若有抗拒、躲避或其他不配合行为,检察院并无强制措施予以支撑,最终只能回归案卷审查,致使调查核实权沦为空谈。

(二)缺乏可操作性影响诉讼活动中调查核实权的行使

相较于人民法院的调查核实权,《民事诉讼法》对于人民检察院的调查核实权的规定过于原则化,缺乏可操作性。

1.民事检察部门行使调查核实权积极性不高

从主观方面来说,相较于刑事检察部门,传统型民事检察的观念及办案方式根深蒂固,受传统办案思维观念所制约,习惯于坐堂办案。思想上对单纯的案卷审查模式存在路径依赖,对事实的认定一般取决于案卷记录的事实,案件审查实为完全的书面审查,主动实地调查、积极查明案件事实的情况较少,诉讼全过程的监督职权没有体现;从客观方面来说,一是基层检察院民事部门人员较少,同时大多还兼行政与公益诉讼检察业务,案多人少已为常态,办案人员缺乏时间、精力,所以尽量避免进行调查核实;二是目前调查核实权的定位主要在事实证据领域,检察院通过调查核实取得的于一方当事人不利的证据,应用于诉讼活动中,容易被指责为公权力介入民事案件帮助对方当事人取证,因而不愿意调查核实;三是办案经费受限。在民商事案件中,勘验、鉴定、评估、审计以及咨询专家、行业协会意见等调查措施是常见且必要手段,但都需要支付一定费用,检察院的办案经费不足以支撑高额费用,办案人员也是巧妇难为无米之炊,只能望而却步。

2.调查核实所得事实材料的证据效力有争议,调查核实权的有效性存疑

一方面有观点认为,人民检察院作为国家法律监督机关,在民事诉讼领域应处于中立地位,重在监督法院审判行为和执行行为的合法性而非正当性,而实体的正当性属于当事人私权作用的领域。《监督规则》确认当事人申请检察监督的权利属性,明确了检察机关对特定案件职权监督的法定责任。但在调查核实一节解释中,却突出强调了职权主义调查模式的精神主旨,而未能充分关注当事人、案外人的诉讼权利保护问题,给予的考量空间明显不足。在不损害国家利益和社会公共利益的情况下,检察院的介入使得一方当事人举证能力大大提升,从而导致民事主体之间诉讼权利出现实质不平等,同时也侵犯了当事人的处分权。另一方面,在民事诉讼审判实践中,人民检察院调查核实所得证据材料能否直接作为定案依据尚无统一定论,部分法院认为检察院提供的证据应视为当事人所提供,仍需法庭质证,或仅仅作为参考,甚至直接采取忽视态度,拒绝其作为证据使用,使得检察机关调查核实权未产生效果,浪费了司法资源。

三、强化民事检察调查核实权的必要性

(一)打击虚假诉讼,维护司法诚信

近年来,虚假诉讼案件增长迅速,不仅侵害了他人的合法权益,而且严重危害了社会诚信和司法秩序,损害了司法公信力,打击恶意虚假诉讼迫在眉睫。区别于传统的恶意诉讼,虚假诉讼的主体不是一方当事人,而是双方当事人。双方当事人经过恶意串通,达成共同的恶意,利用民事诉讼程序,通过法官之手,获得具有权利认定强制性的判决书、调解书等法院民事裁判文书,以实现非法侵害国家、集体或者第三人合法权益的诉讼目的。在此情况下,双方当事人对案件情况达成一致的时候,法院在诉讼活动中的中立诉讼地位使得其根据双方当事人提供的证据难以认定案件事实,容易被恶意当事人“牵着鼻子走”,成为非法获取不正当利益的“帮凶”。因此,打击虚假诉讼的重要主体应该是被法律赋予监督职责,维护诚信合法诉讼环境的人民检察院。对于伪装成普通诉讼的虚假诉讼,人民检察院应细致谨慎,积极发挥调查核实权的作用,揭开虚假诉讼的假面具,揭露案件事实,防止司法资源被恶意利用。

(二)打击老赖行为,助力破解执行难

执行是保障法律实施,实现公平正义的最后环节,“执行难”是司法诉讼中的一大顽疾,解决执行难是提升司法公信力和司法权威的迫切要求。在司法实践中,发现难、调查难、查处难是“执行难”的主要原因,解决“执行难”问题,是一项繁重而艰巨的任务,不能仅仅依靠人民法院的力量。作为法律监督机关,人民检察院在监督人民法院执行的过程中,对于破坏社会诚信和有损司法公信力的老赖行为,在帮助解决“执行难”的问题上责无旁贷。最高人民法院、最高人民检察院《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》(以下简称《执行规定》)中明确了检察机关在民事执行监督中的调查核实权,这对检察机关查实案情、核清事实提供了手段上的依据,能有效解决执行中涉及的执行难、执行乱、司法腐败、损害国家或社会公共利益等问题。

(三)保证案件做实,提升监督质效

   社会主义法治的价值追求是公平正义,诉讼是维护社会公平的最后一道防线,人民检察院是守护法律正义的一道屏障。修改后的《民事诉讼法》确定了人民法院救济在先,检察监督在后的原则,对当事人来说检察监督是获得再审救济的最后可能。因此,将案件做对、做实,是维护法律正义和当事人合法权益的有效途径。对诉讼行为的违法之处进行正确、有效的监督应当有严谨且充实的事实依据和理由。没有调查就没有发言权,依法开展调查核实工作,收集证据材料是提升抗诉及检察建议精准性和说服力的重要前提,同时监督理由才易被采纳。若仅仅通过案卷进行监督,对于事实和证据的认定未经过调查核实,很容易造成对事实存在片面且局限的认定,先入为主的观念更加不易发现违法之处。甚至在对案件未做充分了解,没有充分的证据材料支持的情况下,轻易提出抗诉或检察建议等监督措施,极易被抓住漏洞予以反击,这是民事检察监督长期存在质效不高、权威不足现象的重要原因,有损法律监督机关的公信力。

四、关于完善民事检察调查核实权的建议

(一)明确民事检察调查核实权的定位

民事检察调查核实权并不是一项独立的职权,其应当作为检察机关依法履行民事诉讼监督职能的手段和措施,是检察权派生出来的一种辅助性权力,是法律监督职权正确有效行使的保障。部分专家学者认为,民事检察调查核实权是人民检察院进行法律监督活动中的一种非强制性调查权,应当区别于具有强制性的职务犯罪侦查权。本文认为,对于检察机关行使调查核实权,需进行规范和约束,应当依据启动方式以及调查内容的不同来区别对待:首先,在民事诉讼中,对于依当事人申请需要进行调查核实的,检察机关的立场可以作为当事人的工具,调查结果在诉讼中视为当事人所提供,同时不应过分介入打破当事人双方诉讼地位和诉讼能力的平衡,因此要保持绝对的中立地位,以法律为依据,以事实为准绳,立足于查清案件事实以及诉讼中的违法点。其次,对于损害国家利益和社会公共利益的,检察机关应当积极作为,依职权主动介入调查,此时调查核实权应当具有强制性,目的在于有效保护国家利益和社会公共利益。最后,笔者认为,对于“民事检察中的调查任务只能是查明审判活动是否违法,而非查明当事人的争议事实”的观点并不赞同。人民法院的审判活动的合法性,包括程序和实体两个方面。因此,对于实体结果的合法性,理应纳入检察机关调查核实的范围,这就要求查明案件的事实,为检察机关对实体结果进行监督提供依据,全面有效的监督,才能更好的维护司法秩序。

(二)统一民事检察调查核实权的适用范围

1.调查核实的对象范围

调查对象应当包含案件当事人、案外人及有关单位和组织。首先,人民法院与相关行政机关应当纳入调查核实的对象范围。对于诉讼活动中司法机关的违法行为和行政行为中行政机关违法行使职权分别提出抗诉、检察建议和纠正意见,需要以调查核实相关违法事实为前提。其次,民商事诉讼案件往往涉及专业领域,常常需要政府相关部门的配合,例如银行账户交易信息、房产信息、会计账目等,或进行勘查、鉴定、评估、审计、咨询专业人士等等,因此调查核实对象理应包含有关单位和组织。此外,对于“案外人”应当予以解释,是仅指与案件有利害关系的当事人以外的人,还是包括与案件无利害关系的知情人,甚至是其他无任何关联的人。

2.调查核实的条件范围

人民检察院的诉讼监督贯穿于诉讼全过程。从监督措施上来看,检察院因履行监督职责进行调查核实,应当适用于各类监督措施,不仅是为了提出抗诉和检察建议,还应包含提出纠正意见、建议更换当事人等方式;从调查核实的方向上来看,也不能局限于事实证据领域,还应当扩大到民事实体法适用和程序违法领域,这涉及到调查核实所得证据材料与诉讼活动证据规则的衔接、被监督单位对于监督决定的反馈机制等问题,本文不作详析;从诉讼阶段上来看,检察监督也不应是仅针对于判决书、调解书的事后监督,对于诉讼活动进行中的程序违法、司法腐败、恶意虚假诉讼、作伪证等妨碍司法活动正当性的行为,以及可能损害国家利益和社会公共利益的情况,均应积极调查核实,进行监督。

(三)完善调查核实证据材料与民事证据规则衔接制度

为更好的与民事证据规则相衔接,本文认为可从以下两个方面加以规定:

1.对于依据当事人申请进行调查核实所得证据,根据“谁主张,谁举证”的基本原则,将检察机关调查所得证据视为当事人提供,在诉讼中依据质证规则进行质证,不能直接作为认定案件事实的依据。因为民事检察调查权区分于民事审判调查权,性质上均属于司法调查权,但应尊重以审判为中心的诉讼制度,尊重人民法院的独立审判权。人民检察院是法律监督机关,职权在于监督而非纠纷解决主体,不具有裁判权能。检察院因履行法律监督职责调查核实所得的证据,以及向有关主体调查核实的情况,在诉讼中要依法经过双方当事人质证之后,才能成为定案依据,否则就剥夺了当事人的质证权和辩论权,违反辩论原则,同时也会与以审判为中心的诉讼制度相违背。

2.对于人民检察院为履行法定监督职责,针对诉讼活动中的违法行为提出抗诉、检察建议等进行调查核实的,其所得证据材料没有质证的必要。其中较为特殊的是对于当事人自认的事实,若与检察机关调查核实所查明的事实不符,一方面可能存在实体裁判结果违法,甚至虚假诉讼、恶意诉讼的情况;另一方面也损害了他人合法权益或国家和社会利益,损害司法公正。此时,人民检察院依职权监督,查明案件事实,采取提出抗诉或再审检察建议的程序,人民法院启动再审程序进行查明即可。对于检察院调查核实所得证据材料,属于司法调查所得证据,人民法院若是直接调取采用,则可视为人民法院依职权查明,在庭审中不需要进行质证。

(四)强化民事检察调查核实权的保障措施

人民检察院在民事检察中的调查权,与法院在民事诉讼中的调查权,都属于司法调查权的一部分,都是为了查明案件事实所必须的职权,两者在性质上是相同的,在效力上也应当是相当的,对于除人民法院以外的调查对象不配合甚至妨碍调查权行使所需承担的法律责任也应当是一致的。

本文认为,一方面,对于民事检察调查核实有效性的保障,可参照适用《民事诉讼法》对于人民法院调查权的规定,在依职权进行监督过程中,应当赋予人民检察院司法处罚权。对于拒绝、妨碍人民检察院调查核实的单位或个人,可以视情况进行拘传、罚款、拘留。另一方面,由于民事纠纷尤其是金融、食药等领域专业性较强,应当配备专门的技术人员,或者在系统内部建立专家库。例如,在检答网上按照不同领域设置不同的专业知识栏目,便于相关专业人员解答和办案人员查询。






参考文献:                                      

[1]常锋.民事检察调查核实权运行机制探索.《人民检察》.2019年第5期

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