行政检察监督案件来源机制的构建

            —以行政违法行为检察监督案件为视角

昭化区人民检察院 樊志富  陈勇琴

内容摘要：行政检察监督是检察机关依法履行法律监督的重要职能，但是案源枯竭成为制约行政检察监督的“瓶颈”。如何拓展行政检察监督案件来源是值得探讨的重大课题。本文立足基层检察院开展行政检察的监督现状，客观分析制约原因，提出加强和改进工作的建议，促进行政检察工作更好发展。

关键词：行政检察  监督现状   案件来源机制

党的十八大以来，随着我国法治政府建设持续稳步向前推进，总体来讲，行政机关及其执法人员依法行政的法治观念进一步增强，执法规范化有所提升。但是个别行政执法领域或个别行政执法人员一定程度仍然存在有法不依、执法不严、以罚代刑等情况。这就需要加强对行政执法违法行为的监督。新修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》赋予了检察机关对行政违法行为监督的职责。在实践中，行政违法行为案件线索枯竭，成为制约检察机关行使行政违法行为监督权的“瓶颈”。本文以“解决案件来源途径狭窄、单一的问题”进行探讨，提出对策建议，以期对以后行政违法行为监督案件来源机制建设提供有益借鉴。

一、行政违法行为检察监督案件来源的现状

以笔者所在广元市检察机关为例，广元市检察机关民行部门特别是各县、区院,在《中华人民共和国民事诉讼法》修改后,不再有抗诉甚至是提请抗诉的案件后,经历了“无案可办”“无所事事”的阵痛后,又从党中央在十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》及最高人民检察院出台的《关于深化检察改革的意见》中发现了新的可作为发展契机。继而转战行政行为违法检察监督这个主战场。但县、县（区）院民行检察官们马上发现这是一块难啃的硬骨头。为什么？这既有法律依据少、刚性约束不强的外在因素,又有检察院缺少内部协作、同级协作以及上下级协同的内在因素；既有行政行为本身的复杂性、微妙性及检察权对不断膨胀的行政权的依赖性的外在干扰,又有自身专业能力不足,监督缺乏精准性的内在矛盾[1]。在这种内困外扰、困难重重的困境下,行政违法行为检察监督案源来源单一,监督乏力，存在监督盲区,难以调动积极性。笔者通过对广元市7个县、区院2017年办理行政违法行为法律监督案件来进行剖析,发现其案件来源现状存在以下几种情况:

(一)案件数量偏少和案源单一并存

2017年，广元市检察机关各基层院共办理行政违法行为案件38件。在案件来源上,过于单一。行政违法行为检察监督的案源在实践中可分为主动启动和被动启动两类。主动启动是指检察机关在履行职责的过程中发现行政机关有行政违法行为,并主动督促相关行政机关及时纠正违法行为的检察监督模式。被动启动是指检察机关通过检察机关以外的公民、法人或其他组织提供的信息发现行政机关行政行为,并及时督促相关行政机关进行纠正违法行为检察监督模式[2]。可细分为群众举报、当事人申请和上级交办、其他院转来等几种情形。笔者对广元市7个县区检察院办理行政违法行为检察监督案件情况进行细分后发现,基本上都是依职权发现的案件。以2017年为例,共办理行政违法行为检察监督案件38件,其中依职权发现34件,占全部办案总数的89.47%,当事人申请的案件4件,占全部案件数的10.53%。案外人举报控告、上级交办,他院转来等均为0件。可见行政违法行为检察监督案源过于单一,可以说依职权发现的案件在行政违法行为检察监督案件中力挽狂澜,独当一面。

如表一所示：

表一、广元市各县、区院2017年办理行政违法行为案件案源统计表

（二）扎堆监督和核心区域监督并存

广元市各县、区检察机关尽管办理行政违法行为检察监督的案件数量不一,案源不一,办案水平和力度不一。但从有限的办案数量仍然可以很清晰的看到其内在的监督的方向。在行政检察监督的过程中,行政违法行为检察监督的视角和重点都紧紧围绕国土、安检、林业、税务等关系民生且问题多发、易发的部门。以2017年为例,这些领域占了案件涉及领域数的68.42%。也反映了这些领域的行政机关存在着大量有法不依、执法不严、违法不究、滥用职权等现象。

如表二所示:

表二:广元市各县、区院2017年办理行政违法行为案件监督部门统计表

二、行政违法行为监督案件来源少的主要原因

近年来，检察机关通过加强对行政机关违法行为的法律监督，对规范行政执法行为起到一定作用，取得一定效果，但检察机关对行政机关执法行为实施法律监督的状况，与党和人民对检察工作的要求还有很大的差距，监督的作用还未充分体现。主要是因为检察机关与行政机关执法信息的不对称、内部协调机制不畅等原因，制约着对行政执法行为的行政检察监督成效，笔者认为有以下原因：

（一）行政执法存在点多面广，难以全面监督

国家行政机关部门多，行政履职行为涉及的法律、法规种类繁多，检察机关客观上难以对所有行政违法行为进行监督，因此，监督范围大多主要涉及人民群众利益的伪劣产品问题、食品安全问题、征地拆迁问题、生态环境、精准扶贫问题、林业资源保护等领域，其他领域就难以顾及。

（二）民行部门人员配备不足，一定程度影响工作开展

案多人少矛盾突出。以作者所在单位为例,我院民行检察人员现有干警3人,仅有分管员额检察官1人（为副检察长，还分管其他工作），民行科无员额检察官；其中2人平均年龄51岁,年龄结构偏大,老检察官尚未经过正规的系统培训；1名年轻检察干警初出茅庐、办案总量少、办案经验欠缺。新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》实施后,民事行政检察部门的职能进行了新的扩张,民行检察官不仅要办理申诉、审判活动监督案件以及执行监督案件,还要承担公益诉讼、部分信访接待等任务。但民行部门人员数量的配备与日益庞大、日趋复杂的民行检察工作严重不相符合。

(三)缺少内部协作机制，难以形成合力

缺少内部协作机制导致行政检察监督案件案源单一。通过对我院办理各类行政检察监督案件的案源进行细分后发现,基本上都是民行部门自行发现的案件。以2017年为例,共办理各类行政检察监督案件3件,均为自行发现,占全部办案总数的100%,可见行政检察监督案件案源过于单一,基本上都是民行部门在孤军奋战、苦苦支撑。

（四）干警摸排线索能力不强和部门保护主义，行政违法行为难以发现

在摸排行政违法案件线索时，大多数情况下民行干警是凭私人关系了解情况，获取的线索具有极大的偶然性；加之对很多单位、行业的职责和部门规则不熟悉，无法及时发现有价值的线索。收集线索的途径不对，方法不当，使摸排效果甚微，往往是劳而无功，一无所获。

此外，一些单位存在保护主义的思想，担心自己单位及工作人员的行政违法行为，被检察机关发现启动问责程序，会影响单位形象和绩效考核，就对内部发生的涉嫌违法行为实行内部处理，甚至个别领导也担心将自己的不良问题被牵涉暴露出来，故而更不愿意将案件线索移交检察机关，自然对发现行政违法监督案件线索造成一定程度的阻碍。

三、拓展行政违法行为检察监督案源的对策建议

党的十九大报告提出“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”。检察机关要认真履行法律监督职责，为“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”作出应有贡献。对民行部门而言，案件线索是行政违法行为行政检察监督案件的前提和基础，没有线索，加大办案强度与力度也就成为一句空话。切实解决制约案源匮乏的问题，当务之急就是构建行政违法行为监督案件来源机制，进一步拓宽案源渠道，可从以下几个方面着手： 

（一）建立举报宣传机制

组织专门力量，精心制作行政检察监督专题片、在当地电视台法治频道开展宣传；发放宣传手册、宣传漫画；组织巡回宣讲团，到乡镇、机关、学校巡回宣讲；运用网络、微信等新媒体，开展常态化的行政违法行为检察监督宣传。这样可提高人民群众对行政违法行为检察监督工作的认知度,使其了解行政违法行为检察监督的立案标准及检察机关的受理范围，增强广大群众对行政违法行为作斗争的意识和积极性，扩大案件线索来源渠道，从而促进办理行政违法行为监督案件的良性循环。 

（二）建立网络案件线索收集机制

要充分认识到网络技术对扩大案件来源的重要作用，要积极适应网络社会的形势，充分用活网络资源，开辟网上举报网站、微信、微博举报渠道，安排专人定期访问一些本地网上论坛，关注人民群众在现实中不敢讲、不想讲、不能讲而到网上畅所欲言的发言，从中寻找线索。

（三）建立信息联络员机制

为更准确的获得案件线索信息、节约司法成本，基层检察院民行部门可以从社区、新闻单位和行政违法行为多发有关部门物色“检察信息联络员”。对所聘用的信息人员应进行必要的专业培训，赋予相应的任务，并为之保密，确保联络员能及时反馈所在单位的行政违法等案件线索，同时提供证据来源或直接提供证据，为检察机关办理行政违法行为监督案件提供帮助。对于有突出表现的“线人”，应给予适当的工作经费补助，调动其工作积极性。

（四）建立与行政机关常态化沟通机制

审计、国土、建设、林业以及环保等相关职能部门往往是我们发现行政违法线索和信息的第一窗口，民行部门应主动与这些部门建立相互协作和配合的联席会议制度，定期与他们进行信息交流、情况互通，及时掌握和了解这些部门的行政执法信息，这是拓展获取案件线索的另一通道。与此同时，畅通与党委、人大、政协等机关联系渠道。通过互通工作情况，加强日常联系，拓展案件线索来源。

（五）建立社会信息收集机制

注重从当地新闻媒体收集案件线索信息和材料，利用各种法律宣传活动，密切关注群众反映最强烈的社会焦点和热点问题；加强与律师事务所、法律服务所和法律援助中心等的沟通联系，充分发挥其在法律服务过程中掌握的案件线索准确全面的特点，建立完善案件线索移送机制。

（六）建立专项评查机制

结合行政单位的“行风评议”，建议检察机关民行部门积极参与评查，评查内容包括行政处罚决定书的制作是否规范、行政处罚适用的法律是否准确、行政处罚执行是否到位、有无其他侵犯行政管理相对人合法权益的情况等。在专项评查中,以督促行政机关正确履行职责为宗旨,以评查行政机关做出的行政处罚案件为抓手,建立多部门信息共享机制,扩大案件来源。

（七）建立检察机关内部协作机制

行政违法行为线索的发现和移送要遵循检察一体化、分工负责、加强协作、归口管理和双向移送的原则。应该把发现和移送行政机关行政违法行为线索作为检察机关各业务部门履行检察职能的共同责任和份内工作。各业务部门在履职过程中都应当注意发现行政机关是否存在违法行使职权和不行使职权的行政违法行为,建立行政违法行为线索“双向”移送制度。具体来说,民行部门开展行政违法行为检察监督过程中,不可避免地要对作出违法行政行为相关行政机关工作人员进行专门性的调查,如果发现有涉嫌刑事案件、职务犯罪案件和需要追究刑事责任的,将案件线索移交给刑事检察部办理。刑事检察部在办理案件过程中,也会发现行政违法行为但尚未构成需要追究刑事责任的案件,应及时移交民行部门进行调查。以此既能扩充案源,改变行政违法行为线索单一的现状,又能增强对行政违法行为检察监督的实效性和针对性。

（八）建立行政执法检察监督机制

目前，检察机关内部设立的民事行政检察部门，立足于在诉讼领域对审判权的监督，为纠正法院生效裁判文书错误、审判活动违法和执行活动违法监督，对行政执法行为的监督处于边缘化。为加大对行政执法行为的有效监督，检察机关可成立专门监督行政机关执法部门，配合大部制改革，在检察机关设立行政执法监督部，专门负责对行政违法行为进行检察监督，确保有更多的时间、精力投入到行政违法行为案件线索的发现工作中去，从而提升行政违法案件线索来源。

（九）着力建设专业化“大行政”检察队伍

如前所述,行政检察监督是各业务部门履行检察职能的共同责任和分内工作。各业务部门在审查逮捕、审查起诉、立案监督、侦查监督、审判监督,控告申诉、刑罚执行和监管执行活动监督、刑事申诉、国家赔偿和刑事被害人救助、民事诉讼活动监督、行政诉讼活动监督、行政违法行为监督等司法办案和履行法律监督职权过程中,都能够涉及行政检察监督相关业务,因此,为从容应对不断膨胀和复杂的法律关系,塑造一支敢于、善于监督的行政检察队伍。就要不断锻炼和提升全体检察干警特别是民行部门检察干警的行政检察监督能力,全院检察干警都要认真学习《中华人民共和国行政法》、《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规及相关司法解释,加强业务能力建设,可以与行政机关、法院等单位建立沟通协作机制,增加检察干警交流锻炼的机会,尽快熟悉行政执法与审判实践,提高监督精准性,打造一支能监督、敢监督、善监督的行政检察监督队伍。

[1]王立兵，《行政违法行为检察监督机制之构建》，正义网，2016-03-18.

[2]王立兵，《行政违法行为检察监督机制之构建》，正义网，2016-03-18.