【关键词】公益诉讼  调查核实权  程序保障   

【内容摘要】

自2017年7月1日以来，检察机关提起公益诉讼业务在全国检察铺开，公益诉讼检察作为检察业务的一个全新领域，对证据的要求更高，与民事行政检察传统业务比较而言更加依赖于调查核实权。由于立法对检察机关行使调查核实权规范过于笼统，导致多年来在司法实践中，各地检察机关对调查核实权的启动程序、调查对象、取证时限等问题的认识存在不同理解，各地操作也各有不同。加之，法检系统对调查核实权的认识亦未统一，严重影响调查核实权的有序有效运行。如何正确认识和把握调查核实权，完善立法，规范和完善调查核实权的运行机制，以更好地服务于公益诉讼检察业务，十分必要。

一、调查核实权在公益诉讼检察业务中的运用

（一）公益诉讼检察业务与民事行政检察传统业务中的调查

核实权比较

1.1.1二者均是检察权的体现,都是发挥检察机关职能必需

按照《中华人民共和国宪法》第一百二十九条之规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”，民事行政检察传统业务主要包括民事行政诉讼监督及目前仍处于探索的行政违法行为监督。民事行政检察传统业务仍是检察机关诉讼监督职能的主要着力点，也契合宪法和法律定位的法律监督。而检察机关提起公益诉讼，目前学术界及实务界对检察机关究竟充当何身份，并无统一观点，但不论检察机关在提起公益诉讼案件中扮演诉讼当事人或特殊原告、公益代表人，抑或是公益诉讼人，均抛不开《宪法》、《人民检察院组织法》以及《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对检察院法律监督机关的这一司法地位，检察院的职能定位之一是法律监督机关，应当依法履行职责，监督和保障各项法律的有效实施。检察院有责任制止侵犯公益的行为，可以提起诉讼追究这些违法行为。从这个意义而言，公益诉讼检察业务与民事行政检察传统业务中的调查核实权都是发挥检察机关法律监督职能所需，亦是检察权的体现。

1.1.2公益诉讼检察业务与民事行政检察传统业务中的调查核实权服务的对象不同

不论从实践还是理论来看，检察机关提起公益诉讼时都是维护依法由其保护的公共利益，以自己的名义向法院起诉，从而启动诉讼程序，公益诉讼检察业务中的调查核实权其存在的目的在于更好地收集证据，以使检察机关在成功维护公益，其本质是服务于诉讼活动本身。而民事行政检察传统业务中的调查核实权其目的，更多地服务于对审判机关的诉讼活动进行监督。

1.1.3公益诉讼检察业务与民事行政检察传统业务中的调查核实权启动条件不同

民事行政检察传统业务中的调查核实权具体程序、调查方式主要是由《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》及《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》进行规范，从调查手段及限制性条件来看，调查手段大略相同，且均不得采取强制措施。但民事行政检察传统业务中，特别是民事检察业务，检察机关更多地扮演着中立者的角色，不过度干预私权，行使调查核实权时，更加侧重于调查程序性证据，同时从调查启动程序来说，分为依职权启动调查核实和依当事人申请启动调查核实。公益诉讼检察业务其目的在于保障公益诉讼维护公共利益的实现，同时考虑到现行公益诉讼案件案件来源为检察机关自行发现，检察机关在办理公益诉讼案件行使调查核实权时，需要主动积极作为，依职权启动调查核实程序。

（二） 检察公益诉讼调查核实权法律规制

1.2.1《民事诉讼法》、《行政诉讼法》对公益诉讼调查核实权的规定

有关调查核实权的立法规定最早见于2012年修改后《民事诉讼法》第二百一十条，“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”，该条文置于民事诉讼法第二编“审判程序”中的第十九章“审判监督程序”之中，考虑到立法本意及该条文所在编章内容，民事诉讼法第二百一十条所规定的调查核实权能否适用于公益诉讼，尚有争论。而《行政诉讼法》中并未赋予检察机关调查核实权。

1.2.2《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对公益诉讼调查核实权的规定

经全国人大常委会授权，最高人民检察院从2015年7月起在北京等13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点，同年，最高检制定《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》。该办法第六条及第三十三条，一方面分别赋予检察机关在办理民事公益诉讼、行政公益诉讼案件时拥有调查核实权，另一方面也对调查核实权进行限制，即不具有强制性。

1.2.3《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》

最高人民法院、最高人民检察院于2018年联合出台《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，该解释第六条规定，“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理”，该条文对检察机关在办理公益诉讼案件过程中调查收集证据的权力和有关行政机关以及其他组织、公民应当配合的义务进行了规定，同时对在办理案件过程中，采取其他强制性证据保全措施的程序进行规定。从实践来看，检察机关办理公益诉讼案件，调查核实活动主要更多集中在诉前程序阶段，调查核实活动在实践存在的困难更多也存在于诉前程序阶段，而证据保全制度更侧重于确保案件进入诉讼程序后对证据的固定。

二、调查核实权在剑阁县检察院办理公益诉讼案件过程的行使情况

（一）公益诉讼案件办理基本情况

截至2018年6月，自民事诉讼法、行政诉讼法修改，检察公益诉讼全面推开以来，剑阁县人民检察院共办理检察公益诉讼案件6件，均为行政公益诉讼案件，所涉领域为生态环境和资源保护、国有资产保护领域，现已办结4件，正在审查2件；已办结4件均为诉前程序结案，其中2件诉前检察建议向剑阁县人民防空办公室提出，2件向剑阁县食品药品和工商质监局提出，无进入诉讼程序公益诉讼案件。

（二）调查核实权运行情况

目前，在办理检察公益诉讼过程中，剑阁县人民检察院绝大多数案件主要是运用调阅、复制行政执法卷宗材料，收集书证、物证、视听资料方式进行证据收集。另有在审查我县县内某河河道污染线索过程中，采取了委托鉴定方式，委托剑阁县环境保护局对水质进行监测。同时，正在审查的针对一起滥伐林木案件，目前正在协调剑阁县林业局向剑阁县检察院提供对当地生态环境以及水土资源造成较大损害的鉴定或者证明，及林地修复方案。

（三）检察公益诉讼业务人员配备情况

剑阁县人民检察院从事民事行政检察工作现有5人，其中负责办理检察公益诉讼案件人员仅有2人。

三、检察公益诉讼调查核实权存在的问题

（一）立法不够科学完备，缺乏保障性措施

十八届四中全会以来，随着依法治国进程的推进，法制建设进一步加强，但是总体而言，受立法理念、立法技术的影响，我国的法制建设仍然滞后。一是立法系统性不强，在实践中来看，调查核实权贯穿于民事行政检察所有业务之中，包括民事行政审判程序监督、执行程序监督，诉讼结果监督，以及民事行政诉讼外监督。然而，从全国人大立法而言，仅有《民事诉讼法》赋予检察机关调查核实权，从立法本意及条文所在章、编理解，虽规定检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况，但该条文适用的范围应为民事审判监督，而非民事行政检察其他业务，更遑论公益诉讼，因此导致实践中对检察机关是否拥有公益诉讼调查核实权不明确。二是立法操作性不强，法律条文过于原则、权责不明，即便是《民事诉讼法》赋予检察机关调查核实权，实际操作流程基本是由全国各地检察机关逐渐探索形成。公益诉讼检察业务与之一样，《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》对调查核实权操作流程进行了规定，但其作为一家之言，对外约束力不强，且该办法对公益诉讼调查核实权规定较为笼统、抽象，可操作性不强，具体表现在以下几个方面：

2.1.1调查核实权启动程序不明确

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》规定有检察机关行使调查核实权，收集证据可以通过哪些方式，但并未对调查核实权启动程序进行细致规定，2017年7月24日最高人民检察院下发《最高人民检察院关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）》、《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》和《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》征求意见稿，上述三个文件也未对调查核实权启动程序进行规定。公益诉讼检察业务中调查核实权，虽依职权启动，但若不加以明确规定启动条件，一方面可能造成调查核实权的滥用，以调查核实权干预证人等的正常经营活动，影响检察机关形象，另一方面，考虑到行使调查核实权时采取措施的不同，如不加以严格的审批程序，可能导致司法资源浪费。

2.1.2调查措施问题

民事行政检察传统业务在实践过程中，通过调查核实程序取得的证据除引起再审程序的证据，需交由法庭进行庭审质证外，对证据的要求说来并没有那么严格，以审判程序监督为例，通常操作是调阅复制原审卷宗，发现审判程序违法后，办案人员复制部分卷宗无需加盖法院公章证明材料来源，连同检察建议书送达法院即可，同时询问证人、当事人时，有些院碍于办案人员紧张，一人询问、记录的情况，在实践中亦不少见。公益诉讼检察业务中，案件一经进入诉讼程序，所有证据必须符合《民事诉讼法》、《行政诉讼法》及相关关于证据的规定的要求，按照《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》规定，民事公益诉讼起诉时需要提供的证据包括，“污染环境、破坏生态、在食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益行为的初步证明材料；人民检察院已经履行督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼的诉前程序的证明材料”，行政公益诉讼起诉时对证据的要求与之类似。因此，公益诉讼检察业务中的证据相比民事行政检察传统业务中的证据而言，要求更高，对证据的来源、取得方式、取得程序等更应严格规范。

2.1.3作证义务及作证保障不完善

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》及《最高人民检察院关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）》、《检察机关行政公益诉讼案件办案指南》和《检察机关民事公益诉讼案件办案指南》征求意见稿中均仅规定，“人民检察院调查核实有关情况，行政机关及其他有关单位和个人应当配合”， 未规定行政机关或其他有关单位和个人拒绝履行作证义务如何处理，参考《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，虽对上述情况有规定，即“人民检察院调查核实，有关单位和个人应当配合。拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的，人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议，责令纠正；涉嫌犯罪的，依照规定移送有关机关处理”，但是效力不高，可操作性较差，不少单位、个人碍于种种原因，拒绝履行作证义务，难以找到相关规定、对应部门对其进行约束。如剑阁县人民检察院在调查某养殖场可能存在违法行为造成环境污染线索时，被调查人明确拒绝接受调查。因此也有部分学者建议当行使调查核实权遇到被调查者不配合时应当赋予检察机关采取强制措施的权力。当然，在此并不讨论该观点的对与错，仅想说明，若不对作证义务人进行约束，调查核实权难以发挥有效作用。

（二）检察公益诉讼调查核实权在实践中存在的问题

2.2.1鉴定成本高、鉴定机构少

公益诉讼案件，特别是生态环境和资源保护领域检察公益诉讼案件，对是否造成环境污染，环境污染造成的损失及恢复费用的鉴定，是调查收集证据的难点。目前，环境保护部分别于2014年、2016年颁布《环境损害鉴定评估推荐机构名录》两批，总共涉及鉴定机构29家，其中四川省内仅有一家，难以承担评估环境影响、修复方案造价、生态补救措施、替代性修复方案等的鉴定评估的实际需求。同时，上述鉴定，费用一般至少都在数万元左右有的高达几十万甚至百万元，鉴定费用高昂，极大程度上限制了检察机关在生态环境和资源保护领域公益诉讼工作的开展。

虽然最高人民法院《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十五条，及最高人民检察院《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定》均规定可以委托鉴定机构以外的行政机关工作人员、有关机构的专家作为有专门知识的人就专门性问题提出意见，并可以将该意见作为认定事实的根据。但在实践中，已有部分学者和律师提出按照民事诉讼法第76条规定，人民法院认为需要鉴定的应当委托具备资格的鉴定机构进行鉴定，两高的司法解释与民事诉讼法精神不符。

2.2.2经费保障不足，缺乏调查取证设备

生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，可能污染面积较广，特别是河流遭受污染的情况下，跨辖区影响较大，单纯依靠传统的拍照等调查手段，效率低下，也难以保障维护国家利益、社会公共利益的时效性，如部分污染企业和个人定时排放污水，加之水体本身具有净化功能，调查期限过长，难以追究相关责任人的赔偿责任。目前，从全省来看，仅有部分检察院配备有无人机等调查取证设备，难以满足公益诉讼工作开展需要。

（三）专业化办案人员缺乏

公益诉讼检察作为检察业务的一个全新领域，涵盖了民事行政诉讼法，涉及的行政法律法规等规定十分繁多，所需证据专业性强、涉及面广，对证据的数量和质量要求更高，且需要出庭举证，现有民事行政检察办案人员难以胜任公益诉讼证据广泛性、专业性等要求。

（四）公益诉讼检察业务中的调查核实权社会知晓度不高

一方面，在民事行政检察传统业务实践中，经常存在检察机关调查核实取得的证据在庭审中不被采信，抛开法官个人因素及调查取证不规范外，极大部分系检察机关与审判机关对调查核实权的认识未达成一致造成的，公益诉讼检察业务中的调查核实权在实践中可能仍会出现该情况。另一方面，职务犯罪侦查职能从检察机关剥离以后，行政机关、有关单位和个人，特别是相当部分个人，难以知晓检察机关拥有调查核实权，外部氛围的好坏极易影响调查核实权的行使。

四、规范和完善公益诉讼调查核实权的思路

（一）强化立法，完善调查核实程序设计

3.1.1明确赋予检察机关提起公益诉讼案件调查核实权

前文所述，检察机关在办理公益诉讼案件时，是否享有调查核实权，仍有争论，其根源在于立法不够完备。因此，建议将检察机关依法享有调查核实权，首先纳入《民事诉讼法》、《行政诉讼法》总编之中，作为原则性法律规范，才能使检察机关开展公益诉讼工作行使调查核实权做到真正的有法可依。同时，立法更加注重程序设计，摒弃“重粗不精”的立法精神，从我国立法实践来看，原则性法律、法律条文过于简单，优点在于立法相对容易，且适宜各具体机关探索、制定适当、可操作的程序规定，缺点在于一家之言，分歧颇多理解难统一，建议人大适时对检察机关行使调查核实权进行立法解释。

3.1.2规范公益诉讼检察业务调查核实启动程序

公益诉讼检察业务中的调查核实权，启动方式有别于民事行政检察传统业务中的调查核实权，涉及的权利义务更加广泛，更应该遵循法律设置的逻辑即权力的制衡，严格规范调查核实启动程序。一是要规范启动调查核实权的条件，如具体承办人员受到公益诉讼案件线索时，应当予以认真审查，并形成书面报告，认定是否属于检察机关提起公益诉讼案件受案范围，方可启动调查核实程序。二是要规范调查核实权启动的审批程序，相对于调阅、查询卷宗而言，部分调查措施对证人等干预更大，司法成本更高如鉴定等，如无必要可能造成司法资源浪费。因此，可以适当将不同调查措施的审批权限对应设置。

3.1.3规范调查具体程序

诉讼，最终是以事实为依据，以法律为准绳。抽象的法律规范最终要落脚到具体的案件，案件事实需要证据来证实，证据的收集思路、证据的收集的方式等直接影响到证据能否发挥效用。检察机关开展公益诉讼工作自2015年试点到正式写入《民事诉讼法》《行政诉讼法》全国推开以来，除举证责任等部分与原有证据规则不同外，证据的质证、审判人员对证据的审核认定仍然是沿用原有证据规定，检察机关可以结合民事诉讼法、行政诉讼法对证据的规定，参考借鉴刑事诉讼监督规则对取证的程序进行细致规定。

3.1.4完善公益诉讼检察业务中的调查核实权保障机制

完善公益诉讼检察业务中的调查核实权保障机制，使检察机关行使调查核实权真正落到实处。一是强化完善作证义务人履行作证义务的保障机制，不论是人大进行立法进行规定，还是由高检院加强与其他部门联合发文也好，制定行之有效，具有威慑力的保障措施，确保检察机关开展调查核实能够得到作证义务人的配合。二是完善对证人等保护、补偿机制，对证人的保护包括人身安全的保护及财产损失的补偿，同时还包括委托鉴定的费用支付等等。

（二）加强协作，构建相关机制

检察公益诉讼业务开展时间较短，相应的配套机制，具体操作规程各地检察机关仍在探索中，部分地区检察机关在探索中形成了一些行之有效的经验做法很值得推广和借鉴。一是积极探索建立专家库，聘请环境保护、国土资源监管、财会、审计、食品药品安全监管等方面的专业人员，建立专家库，帮助检察机关解决专业难题。二是与环保、国土、林业、食谱药品工商质监等有关部门建立外部协作机制。建立协作配合机制，在坚持各负其责的原则下加强协作配合；建立健全常态化工作联动机制和联系会议制度，相互通报工作情况及新出台的相关领域法律法规，分析案件的新情况、新特点，完善工作衔接机制，研究解决实践中的相关事宜。建立案件信息共享机制及线索移送制度，定期交流公益诉讼领域相关案件、行政处罚案件等信息。三是建立调查核实的救济制度。积极争取由县人大常务会出台相应决定，要求有关部门配合检察机关调查核实，支持检察机关开展公益诉讼工作。

（三）建立培养职业化专业化公益诉讼检察办案队伍

公益诉讼工作是检察机关开展的新的一项工作，业务内容丰富，涉及法律知识面广，理解认识与适用难度较大，也是强化检察监督的重要手段，在“两反”职能剥离的今天，越显重要，建设一只职业化专业化民事检察队伍才能更好的开展公益诉讼工作。要通过引进高素质人才，配齐、配强人员，要积极争取上级院支持，联动办案丰富办案经验，加强业务学习培训不断提升办案人员工作素能，方能适应新形势。

（四）营造良好外部氛围

当下,检察机关开展公益诉讼工作虽有法律授权,但就调查核实权而言,一是法律授权不明确,二是不得采取强制措施,营造公益诉讼工作良好外部氛围显得尤为重要,省委、省政府联合出台了意见,支持检察机关开展公益诉讼，为公益诉讼工作的推开提供了很好的环境。检察机关应当自觉接受党委领导和人大监督，主动邀请人大、政协视察公益诉讼工作，主动向党委、人大介绍检察机关提起公益诉讼职能、工作开展情况，取得党委和人大的支持；同时，检察机关要继续强化宣传，宣传民事诉讼法和行政诉讼法修改成果，检察机关提起公益诉讼职能定位及调查核实权的内容等，以及检察机关开展公益诉讼取得丰富成效，在全社会形成开展公益诉讼的良好氛围。

——（作者：剑阁县人民检察院党组成员、副检察长左斌周   第二检察部员额检察官魏代平）